Formación profesional en América Latina y el Caribe: una construcción innovadora, singular y exitosa

Tres son las claves que explican el éxito de este singular espacio educativo: a) la participación de los actores sociales involucrados (organizaciones de empleadores, de trabajadores, y de la sociedad civil), junto al Estado, en la conducción y operación de las instituciones y/o sistemas; b) la vocación por entender y atender el entorno productivo y social está en el adn de dichos organismos desde su creación; y c) la importancia que se le asigna a las prácticas formativas como fuente de inspiración en el diseño y concepción de los procesos pedagógicos.

Estos rasgos han dado lugar a la consagración de uno de los intangibles más preciados que estas entidades pueden ostentar: la mayoría de las entidades ha concebido una cultura organizacional basada en la experimentación y la innovación permanente. A diferencia de las otras modalidades o subsistemas educativos, la fp optó por asumir una actitud proclive al mejoramiento continuo y sistemático de sus modalidades de gestión y organización, y por fórmulas pedagógicas en constante cuestionamiento.

De ahí que puede advertirse que el ambiente que impera dentro de la fp se caracteriza por una actitud proactiva de validación, cambio y renovación, producto tanto de las labores del personal directivo, técnico o docente, como por el establecimiento de procesos, pautas y estilos que los promueven. En lugar de instituir fórmulas definitivas de actuación, o de congelar por años o décadas las propuestas pedagógicas y didácticas, los contenidos, los diseños curriculares y los programas, desde la fp se ha consolidado un esquema que estimula una búsqueda permanente por la actualización y mejoramiento de lo existente. En otras palabras: el clima organizacional alienta la revisión y renovación continua de procesos, metodologías y enfoques, mediante la movilización de los talentos del personal que en ellas se desempeñan, y a través de la consagración de estilos de trabajo donde priman los imperativos de la innovación y la creatividad.

La renovación de los modelos de aprendizaje aparecen en la actualidad como una de las preocupaciones de quienes postulan la transformación de los distintos niveles educativos. Pero para la fp este no es un anhelo ni una vieja reivindicación: es una práctica habitual que se verifica y sostiene desde los orígenes mismos de cada una de las instituciones. A lo largo de su historia, la fp supo encontrar las fórmulas adecuadas para que los participantes/alumnos aprendan a adquirir conocimientos, habilidades y destrezas, y a procesar la información. Ello se revela cuando se analizan avances como los siguientes: a) la adopción de una pedagogía propia: “aprender haciendo” en el pasado, el “aprender resolviendo” en la actualidad; b) el lugar que se atribuye a la calidad y pertinencia en la formulación de políticas y el diseño de los programas; c) los logros alcanzados por la introducción de las tecnologías de la información y la comunicación como herramientas de los procesos de enseñanza aprendizaje –hecho éste que se manifiesta desde hace muchos años; o d) la centralidad que adquiere la vocación
por la atención del entorno productivo y social como fuentes donde abrevan las propuestas organizativas, pedagógicas y didácticas.

La formación profesional institucionalizada: de ayer a hoy

A partir de mediados del siglo xx se acuñó en la región americana un diseño institucional innovador que atendió la formación y desarrollo de los recursos humanos que eran requeridos por un modelo económico que se transformaba: de economías que hasta ese momento descansaban fuertemente en la producción del sector rural y las actividades extractivas en general, se comenzaba a adoptar un modelo industrializador basado en la sustitución de importaciones.

Fue así que Brasil y Argentina, en los años 40, dieron inicio a este movimiento con la creación del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (senai,1942) y del Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (senac,1946) en el primero
de los países nombrados, y la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (cnaop, 1944) en el segundo. Algunos de los rasgos que caracterizaron a estas organizaciones en sus inicios fueron: a) la convocatoria
efectuada por el Estado a los actores sociales para sumarse en la conducción de estas iniciativas (los empresarios de la Confederación Nacional de la Industria y la Confederación Nacional del Comercio en el caso de Brasil; las organizaciones representativas de los trabajadores y de los empleadores en el caso de Argentina); b) el desarrollo de una actividad eminentemente educativa por fuera de la institucionalidad de los Ministerios de Educación; c) la impartición de programas de aprendizaje, de tres años de duración, dirigidos a jóvenes con escuela primaria completa, y d) un mecanismo de financiamiento basado en el establecimiento de impuestos de destinación específica.

Desde los años cincuenta se fueron estableciendo, en casi todos los países, instituciones nacionales especializadas de este tipo; la mayoría de ellas se concibieron a partir de los rasgos fundacionales reseñados. Así lo demuestran el Servicio Nacional de Aprendizaje (sena, Colombia, 1957); Instituto Nacional de Cooperación Educativa (ince, Venezuela, 1959); y a partir de la década siguiente las entidades especializadas puestas en marcha en la mayoría
de los países de América Central, América del Sur y el Caribe de habla española e inglesa principalmente. Los dos rasgos que identifican a este singular tipo de diseño institucional fueron: a) la participación de las organizaciones
de empleadores y de los trabajadores junto al Estado en la conducción de los organismos, y b) una vocación por establecer modalidades de organización y gestión, y de determinación de contenidos de los programas, basados en
la atención de la demanda generada desde el sistema productivo para la incorporación de una fuerza laboral que no contaba con las competencias necesarias para asumir esas responsabilidades.

Un balance de lo actuado en estas décadas por las instituciones de fp indica que las mismas satisficieron las expectativas que se cifraron sobre ellas en el momento de su creación: la falta de mano de obra calificada no se constituyó en un cuello de botella que afectase negativamente los procesos de industrialización adoptados. Y aun más: estos organismos se constituyeron en uno de los baluartes más importantes con que se contó para lograr la incorporación de los sectores más postergados a la educación pos primaria en la región; en otras palabras: desde la fp se generaron las condiciones para impulsar uno de los movimientos de inclusión socio-educativa más significativos del siglo xx y del actual.

El modelo de atención de la formación de recursos humanos generado en torno a una institución especializada de fp arriba descrito comienza a complejizarse en las últimas décadas del siglo pasado, en particular en los años 90. En varios países comienza a estructurarse otro tipo de institucionalidad diferente de aquella donde la entidad nacional de fp actuaba de manera casi monopólica. El fenómeno seopera sobre todo en países donde existía una débil o nula institución nacional de fp, con la excepción de Chile. El movimiento se caracterizó por el intento de empoderamiento de algunos Ministerios de Trabajo para asumir a la fp bajo su responsabilidad, adquiriendo así un papel protagónico en la definición de políticas y estrategias nacionales en la materia, y en particular para vincular los programas de formación de manera más explícita y sistemática con las políticas activas de empleo. Respondiendo  a esta pauta, se crean a comienzos de 1970 la Secretaría de Mano de Obra en Brasil, el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo de Chile (1977), la Unidad Coordinadora del Empleo, Capacitación y Adiestramiento (uceca) a partir de la modificación de la Constitución mexicana de 1980; como queda dicho, todos estos organismos dependen de sus respectivas carteras laborales. En la década de los 90 este fenómeno termina por afirmarse con la creación de la Secretaría Nacional de Formación (que en Brasil reemplazó a la recién mencionada Secretaria de Mano de Obra), la Subsecretaría de Formación Profesional del Ministerio de Trabajo de Argentina, la Dirección de Movilidad y Formación para el Trabajo en la misma cartera en Colombia, la Dirección General de Formación Profesional y Capacitación Laboral en Perú, y la puesta en marcha de la Junta Nacional de Empleo (junae), Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (inefop en la actualidad) en la órbita de la cartera laboral del Uruguay.

Lo que dio origen a este involucramiento de los Ministerios de Trabajo fue la decisión de sus respectivos Estados por abordar la problemática del desempleo estructural de una manera más ambiciosa. Las autoridades competentes comenzaban a reconocer que el viejo formato institucional, en sus respectivos países, debía poner mayor énfasis en las dimensiones de equidad de los programas de fp impartidos; se sostenía, sobre todo, que seguía existiendo un problema de escala al que no se alcanzaba a dar respuesta satisfactoria a pesar de los esfuerzos realizados por las instituciones. Por un lado, se verificaba que la temática del desempleo no era más un asunto coyuntural sino que se convertía en un tema estructural, y que comenzaba a alcanzar dimensiones nunca antes vista; por otro, se advertía que la revolución científico tecnológica generaba la demanda de calificaciones ocupacionales inéditas, y que ni el sistema educativo ni el mercado de la formación estaban en condiciones de asumir, a menos que se adoptasen políticas explícitas que atendiesen esta problemática.

Formación profesional y desarrollo productivo

Desde sus orígenes, la fp orientó su accionar a partir de la convicción de que los destinos del desarrollo productivo de una nación impactan sobre la cantidad y calidad de los empleos que el mismo genera; y que el alcance y éxito de
los programas formativos están condicionados por la forma en que es atendido el desarrollo de las capacidades laborales que se demanda desde el sector productivo: los empresarios y los trabajadores; en definitiva, una formación que alienta a la creación de más y mejores empleos, salarios dignos y mejores condiciones de trabajo es aquella que se desenvuelve apegada a dar respuesta a los requerimientos de un entorno productivo cada vez más diversificado y sofisticado, y una sociedad más inclusiva y equitativa.

En la actualidad existe un amplio consenso en cuanto a que la fp se ha convertido en un componente indispensable para ejecutar las políticas públicas de desarrollo productivo, competitividad y equidad social. Ello es así, pues se comprobó de manera fehaciente que el impacto de los programas de las entidades especializadas alcanzaron las metas trazadas para a) mejorar los niveles de productividad y competitividad de las unidades productivas y los sectores económicos; b) formar ciudadanos productivos con capacidad de aprender y evolucionar autónomamente en el mercado de trabajo; y c) desarrollar en los participantescapacidades productivas, de gestión y de emprendimiento, además de las tradicionales calificaciones ocupacionales (habilidades, destrezas, conocimientos).

Desde hace no muchos años se instaló el convencimiento de que la formación y desarrollo de los recursos humanos se ha convertido en un factor clave para superar los bajos niveles de productividad y de competitividad de las economías de la región. Y en muchos casos, la carencia de esos recursos humanos calificados ha afectado negativamente las posibilidades de diversificar la matriz productiva, captar mayores inversiones, garantizar un crecimiento económico duradero y sustentable. Es evidente que la falta de mano de obra calificada no es el único factor que explica esta situación: algunas de las economías de los países de la región siguen mostrando una reducida capacidad de absorción del progreso tecnológico, una marcada debilidad para construir institucionalidades sólidas que articulen los diversos factores que operan en los procesos productivos, y una endeblez en las competencias de quienes están a cargo de la administración y gestión de las propias empresas, en particular las micro y pequeñas. En otras palabras, si se trata de generar un crecimiento económico más dinámico,
continuado y sostenido, y a la vez menos volátil, la fp aparece en la actualidad como una aliada de máxima relevancia para contribuir a los procesos de mejora de la productividad.

Además, hay sobrada evidencia en que la fp no sólo es un elemento clave a la hora de poner en marcha las propuestas económicas y productivas centradas en la necesidad de agregar valor a los bienes y servicios producidos por las economías nacionales, sino también en la incorporación de vastos sectores de la fuerza laboral muchas veces localizados en el sector informal de las economías y en la promoción del trabajo decente.

Entre los activos más importantes con que cuenta la región americana es que la fp, a través de sus diversas institucionalidades, está dando respuestas adecuadas y pertinentes a las demandas de esos procesos de transformación y modernización económica en los queestán empeñados los países de la región.  A su vocación tradicional de brindar programas de formación, debe sumárseles a ellos otras capacidades institucionales que los organismos han desplegado estos años: el fortalecimiento de las competencias empresariales y emprendedoras,
la prestación de una vasta gama de servicios tecnológicos, el establecimiento deservicios de asistencia técnica, el desarrollo y la innovación tecnológica en sectores o ramas económicas prioritarios, asistencia en la creación de empresas (incubadoras, polígonos industriales, tecnoparques, etc.). Muchas instituciones lograron generar ingeniosas modalidades de actuación que van más allá de la mera formación; de lo que se trata es de establecer fórmulas virtuosas que permitan capitalizar el conocimiento y las prácticas adquiridas por los organismos de la fp.

El actual escenario económico, social y productivo atribuye a la fp una importancia estratégica en los países de América Latina y el Caribe. Es en el ámbito de las nuevas estrategias de desarrollo que se vienen postulando e implementando en la región que la fp comienza a adquirir un rol singular; esto es, le cabe redefinirse en términos de su concepción y gestión si efectivamente quiere acompañar las metas de lograr una transformación productiva que a su vez permita elevar tanto los niveles de productividad y competitividad como de equidad social; y si bien mucho se ha avanzado en este sentido, todavía queda una agenda pendiente por cumplir.

En la medida que los gobiernos formulan políticas públicas –globales y sectoriales– que promueven el crecimiento económico, el desarrollo productivo, la integración social, más y mejores empleos para todos, la institucionalidad
de la fp se ve impulsada a integrar sus acciones en el marco de esas políticas económicas y sociales. Y lo hace por tres vías: a) el desarrollo de las competencias individuales y colectivas necesarias para atender las demandas de la
innovación, la productividad y la competitividad;b) el fortalecimiento del diálogo social; la articulación entre lo público y lo privado, y lo nacional, lo territorial y lo sectorial; y c) el aseguramientode la igualdad de oportunidades, evitando cualquier forma de discriminación en el acceso a trabajos decentes.

Así, debe reconocerse que si se trata de impulsar una política integral de formación y desarrollo de los recursos humanos que responda de manera ágil y adecuada a los retos del desarrollo productivo y la inclusión social, uno de los primeros pasos a cumplir se relacionan con la necesidad de procurar un mayor acercamientoentre lo que se viene haciendo desde la fp con otras políticas públicas nacionales, sobre todo las productivas, científico tecnológicas, sociales, educativas y laborales.

Algunos ejemplos ilustran el nuevo papel asignado a la fp. Así a) las demandas a la fp aparecen de manera explícita y destacada en diversos pasajes de los planes nacionales de un número significativo de naciones; b) alusiones y reconocimiento al papel estratégico que le cabe a la fp están consignados en los textos de los Pactos y Acuerdos donde empresarios, trabajadores y Estado fijan los temas de las agendas laborales: empleo, salarios, seguridad social, condiciones y medio ambiente de trabajo, salud y seguridad, etc.; c) cláusulas específicas sobre fp aparecen en la negociación colectiva por rama y por empresa en varios países del continente; d) una aproximación creciente se vislumbra desde finales del siglo pasado en cuanto al papel que juega la fp en las políticas activas de empleo; e) todas las agendas de competitividad que se vienen impulsando a lo largo y ancho del continente asignan a la fp un lugar destacado en sus compromisos; f) desde hace más de veinte años varias instituciones nacionales de fp desarrollan programas conjuntos con aquellos organismos públicos responsables por la conducción de las políticas científicas y tecnológicas; g) las políticas industriales, y en especial las referidas a las micro, pequeñas y medianas empresas cuentan con el apoyo y los servicios de las instituciones de fp; h) en la formulación de los Planes Estratégicos de instituciones de fp y Ministerios de Trabajo resulta cada vez más frecuente registrar metas y objetivos derivados de las exigencias de las políticas de desarrollo productivo establecidas por los órganos oficiales competentes (industria, servicios, agricultura y ganadería, medio ambiente.

En resumidas cuentas, puede decirse que a lo largo de estos años se ha ido configurando un concepto de formación profesional que supera una visión autorreferente en la materia. Así, en la concepción y las prácticas adoptadas por las diversas institucionalidades se ha logrado rebasar un abordaje basado exclusivamente en la formación y desarrollo de los recursos humanos.

Cada vez más, las políticas, las agendas, los programas son diseñados y aplicados, de manera explícita, sostenida y continuada, teniendo en su mira dos escenarios más amplios y abarcadores: las políticas de desarrollo productivo y las políticas de inclusión social. En otras palabras: la fp no vale por lo que ella aporta en sí misma, sino que es vista como una variable interviniente que contribuye a la recuperación económica, el aumento de la productividad y la mejora de la competitividad de las unidades productivas y de la economía en su conjunto. Al mismo tiempo, la fp hace parte de las políticas y programas que se orientan hacia el objetivo de alcanzar fórmulas que avanzan hacia la concreción de niveles más elevados de inclusión social en general, y de empleos decentes en particular.